.
จากรัฐธรรมนูญ 2560 สู่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ : การกระจายอำนาจกับรูปแบบการปกครองที่เหมาะสมสำหรับชายแดนใต้/ปาตานี
ตอนที่ 1 : การกระจายอำนาจและข้อจำกัดภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560
.
นายอิสมาอีล ฮายีแวจิ
.
การกระจายอำนาจเป็นหนึ่งในหลักการสำคัญของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย เนื่องจากเป็นกระบวนการจัดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐส่วนกลางกับท้องถิ่น โดยเปิดโอกาสให้ประชาชนและองค์กรในพื้นที่มีอำนาจตัดสินใจเกี่ยวกับกิจการสาธารณะที่ส่งผลต่อชีวิตของตนเองมากขึ้น
.
แนวคิดดังกล่าวไม่ได้จำกัดอยู่เพียงการถ่ายโอนภารกิจจากส่วนกลางไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น แต่ยังครอบคลุมถึงการกระจายอำนาจทางการเมือง การบริหารและการคลัง ตลอดจนการสร้างกลไกที่เปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถกำหนดทิศทางการพัฒนาพื้นที่ของตนเองได้อย่างแท้จริง
.
สำหรับประเทศไทยแล้วพัฒนาการด้านการกระจายอำนาจมีความก้าวหน้าสำคัญภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ซึ่งรับรองหลักการปกครองตนเองของท้องถิ่นและวางรากฐานให้เกิดกฎหมายและกลไกการถ่ายโอนอำนาจ
.
อย่างไรก็ตามพัฒนาการดังกล่าวไม่ได้ดำเนินไปอย่างต่อเนื่อง งานศึกษาของเอกรินทร์ ต่วนศิริ (2565) ชี้ให้เห็นว่า ภายหลังการรัฐประหาร พ.ศ. 2557 มีกลไกและกฎหมายหลายฉบับที่ส่งผลให้การจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่นถูกกำกับและเชื่อมโยงกับหน่วยงานส่วนกลางมากขึ้น
.
ส่งผลให้ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและประชาชนในพื้นที่ลดลง โดยเฉพาะในจังหวัดชายแดนภาคใต้/ปาตานี ซึ่งมีบริบททางสังคมและการเมืองที่แตกต่างจากพื้นที่อื่น
.
เมื่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ประกาศใช้ จึงเกิดคำถามสำคัญว่า หลักการและกลไกที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดไว้เปิดพื้นที่ให้ประชาชนสามารถปกครองตนเองได้มากน้อยเพียงใด และยังมีข้อจำกัดอย่างไรต่อการกำหนดรูปแบบการปกครองที่สอดคล้องกับบริบทเฉพาะของแต่ละพื้นที่
.
คำถามดังกล่าวยิ่งมีความสำคัญในช่วงที่สังคมไทยกำลังพูดถึงการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เพราะการแก้ไขรัฐธรรมนูญไม่ควรจำกัดอยู่เพียงการปรับเปลี่ยนโครงสร้างทางการเมืองระดับชาติเท่านั้น แต่ควรเป็นโอกาสในการทบทวนความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับท้องถิ่นด้วย
.
รวมถึงการออกแบบหลักการกระจายอำนาจให้สามารถตอบสนองต่อความหลากหลายของสังคมไทยได้อย่างเป็นรูปธรรม
.
บทความนี้จึงมุ่งพิจารณาคำถามว่า ข้อจำกัดของการกระจายอำนาจภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 สะท้อนความจำเป็นในการออกแบบหลักการกระจายอำนาจและรูปแบบการปกครองสำหรับชายแดนใต้/ปาตานีในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อย่างไร
.
โดยอาศัยการทบทวนงานวิชาการ การวิเคราะห์บทบัญญัติรัฐธรรมนูญและการพิจารณาข้อเสนอจากเวทีสาธารณะและผู้ทำงานในพื้นที่ เพื่อพัฒนาแนวทางที่ตั้งอยู่บนหลักประชาธิปไตย การมีส่วนร่วมและการยอมรับความหลากหลาย
—————
.
การกระจายอำนาจมากกว่าการถ่ายโอนภารกิจ แต่คือการคืนอำนาจให้ประชาชน
รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 รับรองหลักการปกครองตนเอง แต่ยังมีข้อจำกัดเชิงโครงสร้าง
บทสรุปตอนที่ 1 : การกระจายอำนาจและข้อจำกัดภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560
เอกสารอ้างอิง
—————
.
การกระจายอำนาจมากกว่าการถ่ายโอนภารกิจ แต่คือการคืนอำนาจให้ประชาชน
.
การทำความเข้าใจเรื่องการกระจายอำนาจจำเป็นต้องแยกให้ชัดเจนระหว่างการมอบหมายภารกิจให้ท้องถิ่นเป็นผู้ดำเนินการกับการถ่ายโอนอำนาจให้ท้องถิ่นสามารถตัดสินใจและบริหารจัดการกิจการของตนเองได้
.
แม้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะได้รับภารกิจเพิ่มขึ้น แต่หากยังต้องดำเนินงานภายใต้กฎระเบียบ การจัดสรรงบประมาณและการอนุมัติจากส่วนกลางอย่างเข้มงวด การกระจายอำนาจก็อาจเกิดขึ้นเพียงในเชิงภารกิจโดยไม่ได้ทำให้ท้องถิ่นมีอำนาจตัดสินใจเพิ่มขึ้นอย่างแท้จริง
.
ธัญญพัทธ์ ภูริพินิศนันท์ (2565) อธิบายว่า การกระจายอำนาจและหลักการปกครองตนเองของท้องถิ่นเป็นองค์ประกอบสำคัญของประชาธิปไตย โดยการกระจายอำนาจที่แท้จริงควรทำให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางการพัฒนาชุมชนของตนเอง ไม่ใช่เพียงการเพิ่มบทบาทให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น
.
ขณะที่ดาวนภา เกตุทอง (2563) ชี้ให้เห็นว่า การกระจายอำนาจช่วยลดข้อจำกัดของระบบรวมศูนย์ ซึ่งมักทำให้การตัดสินใจอยู่ที่ส่วนกลางและไม่สามารถตอบสนองต่อความต้องการที่แตกต่างกันของแต่ละพื้นที่ได้อย่างทั่วถึง
.
ในแง่นี้การกระจายอำนาจจึงควรพิจารณาอย่างน้อย 4 มิติที่เชื่อมโยงกัน ได้แก่
.
1. มิติอำนาจทางการเมือง กล่าวคือ การเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดผู้แทนและทิศทางการปกครองของพื้นที่
.
2. มิติอำนาจทางการบริหาร กล่าวคือ การให้องค์กรในพื้นที่สามารถกำหนดนโยบาย จัดบริการสาธารณะและบริหารภารกิจตามความจำเป็นของท้องถิ่น
.
3. มิติอำนาจทางการคลัง กล่าวคือ การทำให้ท้องถิ่นมีรายได้และงบประมาณที่เพียงพอ รวมถึงมีอิสระในการจัดสรรทรัพยากรตามความต้องการของประชาชน
.
4. มิติอำนาจในการกำหนดอนาคตของพื้นที่ กล่าวคือ การเปิดพื้นที่ให้ประชาชนสามารถร่วมกำหนดแนวทางการพัฒนาและรูปแบบการปกครองที่สอดคล้องกับบริบททางสังคม วัฒนธรรมและอัตลักษณ์ของตนเอง
.
อำนวย บุญรัตนไมตรี สุพัตรา ยอดสุรางค์ และอาทิตยา พิพัฒน์พงศ์อำไพ (2564) อธิบายว่า เครื่องมือสำคัญของการกระจายอำนาจประกอบด้วยการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การถ่ายโอนภารกิจ การกระจายอำนาจด้านการคลัง การจัดบริการสาธารณะและการบริหารงานบุคคล
.
โดยมีเป้าหมายให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระภายใต้กรอบกฎหมายและประชาชนได้รับประโยชน์จากบริการสาธารณะอย่างมีประสิทธิภาพ
.
อย่างไรก็ตามการมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือการกำหนดให้มีการเลือกตั้งเพียงอย่างเดียว ไม่ได้หมายความว่าการกระจายอำนาจจะเกิดขึ้นอย่างสมบูรณ์ หากอำนาจสำคัญในการกำหนดนโยบายและจัดสรรทรัพยากรยังคงอยู่กับส่วนกลาง
.
การพิจารณาการกระจายอำนาจจึงต้องมองให้เห็นว่าใครเป็นผู้มีอำนาจตัดสินใจขั้นสุดท้ายและประชาชนในพื้นที่มีอำนาจกำหนดทิศทางของตนเองมากน้อยเพียงใด
—————
.
รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 รับรองหลักการปกครองตนเอง แต่ยังมีข้อจำกัดเชิงโครงสร้าง
.
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ได้บัญญัติหลักการเกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในหมวด 14 มาตรา 249-254 โดยมาตรา 249 วางหลักให้มีการจัดการปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น
.
พร้อมกำหนดให้การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชน รวมถึงความสามารถในการปกครองตนเองด้านรายได้ จำนวนและความหนาแน่นของประชากรตลอดจนพื้นที่รับผิดชอบ
.
ในส่วนของมาตรา 250 กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่และอำนาจในการจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น
.
ขณะที่มาตรา 253 กำหนดให้มีการเปิดเผยข้อมูลและรายงานผลการดำเนินงานต่อประชาชนพร้อมจัดให้มีกลไกการมีส่วนร่วม
.
ส่วนมาตรา 254 รับรองสิทธิของประชาชนในการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติหรือถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด (รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย, 2560, มาตรา 249-254)
.
เมื่อพิจารณาในเชิงหลักการจะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้ปฏิเสธแนวคิดการปกครองตนเองของท้องถิ่น แต่ยังมีประเด็นที่ควรพิจารณาอย่างจริงจัง โดยเฉพาะการกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับอำนาจและรูปแบบองค์กรให้เป็นไปตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง
.
ซึ่งอาจทำให้การรับรองหลักการในรัฐธรรมนูญยังไม่เพียงพอที่จะสร้างความเป็นอิสระในการตัดสินใจของท้องถิ่นได้จริง
.
ประเด็นนี้สอดคล้องกับข้อค้นพบของเอกรินทร์ ต่วนศิริ (2565) ซึ่งศึกษาการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่นในจังหวัดยะลา และพบว่ากลไกและระเบียบจากส่วนกลางมีผลต่อการกำหนดแผนพัฒนาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ส่งผลให้ท้องถิ่นและประชาชนเจ้าของพื้นที่มีอิสระในการกำหนดทิศทางการพัฒนาที่ลดลง
.
ข้อค้นพบดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่า แม้ท้องถิ่นจะมีอำนาจตามกฎหมาย แต่ในทางปฏิบัติอำนาจดังกล่าวยังอาจถูกจำกัดด้วยโครงสร้างการบริหารราชการและกฎระเบียบที่กำหนดจากส่วนกลาง
.
ข้อจำกัดอีกด้านหนึ่งคือการกระจายอำนาจทางการคลัง พงศ์สัณห์ ศรีสมทรัพย์ และปิยะนุช เงินคล้าย (2562) ศึกษากฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการกระจายอำนาจทางการคลังตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 และพบว่าแม้จะมีกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องหลายฉบับ
.
แต่ยังไม่มีฉบับใดกำหนดกระบวนการงบประมาณแบบมีส่วนร่วมโดยตรงไว้อย่างชัดเจน ส่งผลให้แนวทางและหลักปฏิบัติเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมทางการคลังยังขาดความชัดเจน
.
ข้อสังเกตนี้มีความสำคัญยิ่ง เพราะการมีอำนาจหน้าที่โดยปราศจากทรัพยากรทางการคลังที่เพียงพอย่อมทำให้ท้องถิ่นไม่สามารถดำเนินนโยบายได้อย่างเป็นอิสระ
.
ดังนั้นการกระจายอำนาจจึงไม่ควรหยุดอยู่เพียงการถ่ายโอนภารกิจ แต่ต้องสร้างความสัมพันธ์ที่สมดุลระหว่างอำนาจหน้าที่ รายได้ งบประมาณและความรับผิดชอบต่อประชาชนด้วย
—————
.
บทสรุปตอนที่ 1 : การกระจายอำนาจและข้อจำกัดภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560
.
ข้อจำกัดของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 จึงไม่ได้อยู่ที่การไม่มีบทบัญญัติรับรองหลักการปกครองตนเองของท้องถิ่น แต่อยู่ที่ช่องว่างระหว่างหลักการที่รัฐธรรมนูญรับรองกับกลไกทางกฎหมายและการบริหารที่ทำให้หลักการดังกล่าวเกิดผลในทางปฏิบัติ
.
ประเด็นนี้นำไปสู่คำถามสำคัญว่า หากรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะสร้างหลักประกันเรื่องการกระจายอำนาจให้เกิดขึ้นอย่างแท้จริง ควรเปิดพื้นที่ให้แต่ละท้องถิ่นมีอำนาจกำหนดรูปแบบการปกครองที่สอดคล้องกับบริบทของตนเองมากขึ้นเพียงใด
.
โดยเฉพาะพื้นที่ชายแดนใต้/ปาตานี ซึ่งมีความหลากหลายทางสังคม วัฒนธรรม ภาษาและการเมืองแตกต่างจากพื้นที่อื่น
.
ประเด็นดังกล่าวจะนำไปสู่การพิจารณาบริบทเฉพาะของชายแดนใต้/ปาตานี และแนวทางการออกแบบรูปแบบการปกครองที่ยืดหยุ่นในตอนที่ 2
—————
.
เอกสารอ้างอิง
.
1) เอกรินทร์ ต่วนศิริ. (2565). องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับความไม่เป็นอิสระในการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่น: กรณีศึกษาจังหวัดยะลา. Journal of Social Sciences and Humanities Research in Asia, 28(1), 15-31. https://www.tci-thaijo.org/articles/social05-256871
.
2) ธัญญพัทธ์ ภูริพินิศนันท์. (2565). การกระจายอำนาจกับการพัฒนาท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทย. วารสาร มจร บาฬีศึกษาพุทธโฆสปริทรรศน์, 8(1), 85-100. https://www.tci-thaijo.org/articles/social05-250534
.
3) ดาวนภา เกตุทอง. (2563). การกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองท้องถิ่น. วารสาร มจร เพชรบุรีปริทรรศน์, 3(2), 46-57. https://www.tci-thaijo.org/articles/social03-253227
.
4) อำนวย บุญรัตนไมตรี, สุพัตรา ยอดสุรางค์, และอาทิตยา พิพัฒน์พงศ์อำไพ. (2564). แนวคิดและเครื่องมือการกระจายอำนาจของรัฐให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น: กรณีศึกษาแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น. วารสารการเมืองการปกครอง, 11(1), 226-235. https://www.tci-thaijo.org/articles/social03-251709
.
5) พงศ์สัณห์ ศรีสมทรัพย์ และปิยะนุช เงินคล้าย. (2562). การกระจายอำนาจทางการคลังให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560. วารสารวิจัยรามคำแหง (มนุษย์ศาสตร์และสังคมศาสตร์), 22(2), 63–72. https://www.tci-thaijo.org/articles/social05-232411
.
6) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560. (2560). สถาบันนิติธรรมาลัย. https://www.drthawip.com/book/export/html/2212
—————