ปัจจัยเชิงนโยบายกฎหมายและเศรษฐศาสตร์การเมืองที่เอื้อต่อการขยายตัวของโรงไฟฟ้าชีวมวลขนาดไม่เกิน 10 เมกะวัตต์ในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้
.
ซาฮารี เจ๊ะหลง / เรียบเรียง
.
บทนำ
ในช่วงกว่าทศวรรษที่ผ่านมา พื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ ได้แก่ ปัตตานี ยะลา นราธิวาส และ 4 อำเภอของจังหวัดสงขลา ได้กลายเป็นพื้นที่ที่มีการลงทุนในโรงไฟฟ้าชีวมวลและก๊าซชีวภาพขนาดไม่เกิน 10 เมกะวัตต์ (Very Small Power Producer: VSPP) เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ปรากฏการณ์ดังกล่าวมิได้เกิดขึ้นจากปัจจัยด้านทรัพยากรเพียงอย่างเดียว หากแต่เป็นผลจากการบรรจบกันของ โครงสร้างทางกฎหมาย นโยบายพลังงานของรัฐ มาตรการจูงใจทางเศรษฐกิจ และศักยภาพของทรัพยากรชีวมวลในพื้นที่ ซึ่งร่วมกันสร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการลงทุนของภาคเอกชน
เมื่อพิจารณาในมุมเศรษฐศาสตร์การเมืองของการพัฒนา จะพบว่า การขยายตัวของโรงไฟฟ้าขนาดเล็กเหล่านี้เป็นผลจาก “การออกแบบเชิงสถาบัน” (Institutional Design)” ของรัฐ ที่ลดต้นทุนด้านกฎระเบียบ (Regulatory Cost) พร้อมกับเพิ่มผลตอบแทนจากการลงทุนผ่านมาตรการสนับสนุนหลายประการ
.
1. เกณฑ์การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA): แรงจูงใจเชิงกฎหมายในการกำหนดขนาดโครงการ ปัจจัยสำคัญที่สุดประการหนึ่งคือ เกณฑ์การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment: EIA) ซึ่งกำหนดประเภทของโครงการที่ต้องจัดทำรายงานก่อนขออนุญาตดำเนินการภายใต้กฎหมายไทย โรงไฟฟ้าพลังงานความร้อนที่มีกำลังการผลิตตั้งแต่ 10 เมกะวัตต์ขึ้นไป เข้าข่ายต้องจัดทำรายงาน EIA ซึ่งเป็นกระบวนการที่ใช้เวลาค่อนข้างยาว มีขั้นตอนการศึกษาผลกระทบ การรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และการพิจารณาของคณะกรรมการผู้ชำนาญการ ในทางกลับกัน โรงไฟฟ้าที่มีกำลังการผลิต ไม่เกิน 10 เมกะวัตต์ ซึ่งอยู่ในกลุ่มผู้ผลิตไฟฟ้าขนาดเล็กมาก (VSPP) โดยทั่วไปไม่อยู่ในบัญชีโครงการที่ต้องจัดทำ EIA แต่ใช้มาตรการกำกับดูแลในรูปแบบ Code of Practice (CoP) ซึ่งเป็นมาตรการด้านสิ่งแวดล้อมที่มีขั้นตอนสั้นกว่า ในทางปฏิบัติ ผู้ประกอบการจำนวนมากจึงออกแบบกำลังการผลิตไว้ที่ประมาณ 9.9 เมกะวัตต์ เพื่อให้อยู่ภายใต้กรอบ VSPP ลดระยะเวลาการขออนุญาต ลดต้นทุนการดำเนินโครงการ และลดความไม่แน่นอนจากกระบวนการพิจารณา EIA กล่าวได้ว่า เกณฑ์ 10 เมกะวัตต์ได้สร้างแรงจูงใจเชิงโครงสร้าง (Regulatory Threshold Effect) ที่มีอิทธิพลต่อการกำหนดขนาดของโครงการลงทุน
.
2. นโยบายส่งเสริมการลงทุนของรัฐในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ นอกจากปัจจัยด้านกฎหมายแล้ว รัฐยังมีนโยบายใช้การลงทุนด้านพลังงานเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์การพัฒนาเศรษฐกิจและความมั่นคงในจังหวัดชายแดนภาคใต้ ภายใต้แผนพัฒนาพลังงานของประเทศ มีการส่งเสริมให้เกิดโรงไฟฟ้าชีวมวลและก๊าซชีวภาพในระดับชุมชน โดยหน่วยงานต่าง ๆ เช่น ศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (PEA) และสำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) มีบทบาทสนับสนุนในมิติต่าง ๆ มาตรการสำคัญ ได้แก่
● การรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้าขนาดเล็กมาก (VSPP)
● การกำหนดอัตรารับซื้อไฟฟ้าแบบ Feed-in Tariff (FiT)
● การกำหนด FiT Premium สำหรับพื้นที่พิเศษบางช่วงเวลา ตามประกาศรับซื้อไฟฟ้าในแต่ละรอบ
.
มาตรการเหล่านี้มีเป้าหมายเพื่อลดความเสี่ยงของการลงทุน และสร้างแรงจูงใจให้เกิดการกระจายแหล่งผลิตไฟฟ้าเข้าสู่พื้นที่ชายแดน ซึ่งมีข้อจำกัดด้านระบบสายส่งเมื่อเทียบกับภูมิภาคอื่นของประเทศ
.
3. ศักยภาพด้านทรัพยากรชีวมวลในพื้นที่ จังหวัดชายแดนภาคใต้มีฐานเศรษฐกิจหลักด้านเกษตรกรรม โดยเฉพาะสวนยางพาราและสวนปาล์มน้ำมัน ส่งผลให้มีวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตรจำนวนมาก ซึ่งสามารถนำมาใช้เป็นเชื้อเพลิงผลิตไฟฟ้า ได้แก่
● ไม้ยางพาราหมดอายุการกรีด
● เศษไม้จากโรงงานแปรรูปไม้
● กะลาปาล์ม
● เส้นใยปาล์ม
● ทะลายปาล์มเปล่า
.
โรงไฟฟ้าขนาดประมาณ 10 เมกะวัตต์มีข้อได้เปรียบตรงที่สามารถจัดหาเชื้อเพลิงภายในรัศมีประมาณ 30–50 กิโลเมตร ทำให้ต้นทุนการขนส่งต่ำกว่าโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ จึงมีความเหมาะสมกับโครงสร้างทรัพยากรในพื้นที่ ในมุมเศรษฐศาสตร์พลังงาน ถือเป็นการเพิ่มมูลค่าให้วัสดุเหลือใช้ทางการเกษตร (Agricultural Residues) และสร้างตลาดใหม่ให้กับเศษชีวมวลที่เดิมอาจไม่มีมูลค่าทางเศรษฐกิจ
.
4. ยุทธศาสตร์ความมั่นคงด้านพลังงานและแนวคิดการกระจายแหล่งผลิตไฟฟ้า จังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นพื้นที่ปลายสายของระบบส่งไฟฟ้าหลักของประเทศ ส่งผลให้ในอดีตมีข้อกังวลเกี่ยวกับเสถียรภาพของระบบไฟฟ้า โดยเฉพาะเมื่อเกิดเหตุขัดข้องของระบบสายส่ง ด้วยเหตุนี้ แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศจึงให้ความสำคัญกับแนวคิด Distributed Generation หรือการกระจายแหล่งผลิตไฟฟ้าเข้าสู่พื้นที่ใช้ไฟฟ้า เมื่อเทียบกับโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ โรงไฟฟ้าชีวมวลขนาดเล็กมีข้อดีหลายประการ ได้แก่
● ใช้ระยะเวลาก่อสร้างสั้นกว่า
● ใช้เงินลงทุนต่ำกว่า
● กระจายความเสี่ยงของระบบไฟฟ้า
● เชื่อมต่อกับระบบจำหน่ายไฟฟ้าระดับท้องถิ่นได้ง่ายกว่า
.
ในเชิงนโยบายแนวทางดังกล่าวสอดคล้องกับเป้าหมายด้านความมั่นคงทางพลังงานและการเพิ่มสัดส่วนพลังงานหมุนเวียนของประเทศ สำหรับโครงสร้างทางกฎหมายที่เอื้อต่อการขยายตัวของโรงไฟฟ้า VSPP การขยายตัวของโรงไฟฟ้าขนาดไม่เกิน 10 เมกะวัตต์ไม่ได้อาศัยเพียงมาตรการด้านพลังงาน หากแต่ได้รับอิทธิพลจากกฎหมายหลายระดับที่ทำงานร่วมกัน ดังนี้
.
ระดับรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 กำหนดให้รัฐดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งครอบคลุมเป้าหมายด้านความมั่นคงทางพลังงานและการส่งเสริมพลังงานทดแทน นอกจากนี้ มาตรา 279 รับรองผลบังคับใช้ของประกาศและคำสั่งของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่มีผลก่อนรัฐธรรมนูญฉบับนี้ใช้บังคับ ส่งผลให้คำสั่งหลายฉบับที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาโครงการพลังงานยังคงมีผลใช้บังคับต่อเนื่อง เว้นแต่จะมีการยกเลิกหรือแก้ไขโดยกฎหมายภายหลัง
.
คำสั่งหัวหน้า คสช.
คำสั่งหัวหน้า คสช. หลายฉบับมีผลต่อการพัฒนาโครงการพลังงาน เช่น
● คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 4/2559 ซึ่งยกเว้นการใช้บังคับกฎกระทรวงผังเมืองรวมบางส่วนสำหรับกิจการด้านพลังงาน ส่งผลให้โรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนสามารถตั้งในพื้นที่ที่เดิมมีข้อจำกัดด้านผังเมืองได้ในบางกรณี
● คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 3/2559 ซึ่งเกี่ยวข้องกับการพัฒนาเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษและการอำนวยความสะดวกด้านการอนุญาตในพื้นที่ที่กำหนด
● คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 9/2559 ซึ่งกำหนดมาตรการเร่งรัดกระบวนการด้านสิ่งแวดล้อมสำหรับโครงการบางประเภท
.
คำสั่งเหล่านี้มีผลลดข้อจำกัดเชิงพื้นที่และขั้นตอนการอนุญาตสำหรับการลงทุนด้านพลังงานในบางบริบท
.
พระราชบัญญัติที่เกี่ยวข้อง
กฎหมายสำคัญ ได้แก่
● พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม
● พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550
● พระราชบัญญัติการบริหารราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ. 2553
.
กฎหมายเหล่านี้กำหนดทั้งกรอบการอนุญาต การกำกับดูแล และบทบาทของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการลงทุนด้านพลังงาน
.
ประกาศและระเบียบของ กกพ.
สำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานกำหนดหลักเกณฑ์สำคัญ ได้แก่
● หลักเกณฑ์การรับซื้อไฟฟ้าจาก VSPP
● หลักเกณฑ์ Code of Practice (CoP)
● ประกาศอัตรารับซื้อไฟฟ้าแบบ Feed-in Tariff (FiT) และในบางช่วงมีการกำหนด FiT Premium สำหรับพื้นที่เป้าหมายตามนโยบายของรัฐ
.
กลไกดังกล่าวช่วยสร้างความแน่นอนด้านรายได้ให้แก่ผู้ลงทุน และลดความเสี่ยงของโครงการ
.
ประเด็นท้าทายและข้อถกเถียงเชิงนโยบาย
แม้การส่งเสริมโรงไฟฟ้าชีวมวลขนาดเล็กจะมีวัตถุประสงค์เพื่อสนับสนุนพลังงานหมุนเวียนและเศรษฐกิจท้องถิ่น แต่การขยายตัวของโครงการจำนวนมากในบางพื้นที่ก็ได้ก่อให้เกิดข้อถกเถียงหลายประการ เช่น
● ผลกระทบด้านฝุ่นละอองและคุณภาพอากาศ
● กลิ่นและน้ำเสียจากกระบวนการผลิต
● การแข่งขันแย่งชิงวัตถุดิบชีวมวล ส่งผลให้ราคาไม้ยางพาราและเชื้อเพลิงชีวมวลปรับตัวสูงขึ้น
● ความเพียงพอของกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนในโครงการที่ไม่ต้องจัดทำ EIA
● ความสมดุลระหว่างการส่งเสริมการลงทุนกับการคุ้มครองสิทธิด้านสิ่งแวดล้อมของชุมชน
.
ดังนั้น ประเด็นสำคัญในปัจจุบันจึงไม่ใช่เพียงการส่งเสริมการลงทุนด้านพลังงานหมุนเวียน หากแต่รวมถึงการออกแบบระบบกำกับดูแลที่สามารถสร้างดุลยภาพระหว่าง ความมั่นคงทางพลังงาน การพัฒนาเศรษฐกิจ และการคุ้มครองสิทธิของชุมชนและสิ่งแวดล้อม อันเป็นเงื่อนไขสำคัญของการพัฒนาที่ยั่งยืน
.
ข้อเสนอเชิงนโยบาย
จากการวิเคราะห์พบว่า การขยายตัวของโรงไฟฟ้าชีวมวลขนาดไม่เกิน 10 เมกะวัตต์ในจังหวัดชายแดนภาคใต้ เป็นผลจากการบรรจบกันของปัจจัยด้านกฎหมาย นโยบายพลังงาน และแรงจูงใจทางเศรษฐกิจของรัฐ อย่างไรก็ตาม เพื่อให้การพัฒนาดังกล่าวสอดคล้องกับหลักการพัฒนาที่ยั่งยืนและธรรมาภิบาล ควรพิจารณาปรับปรุงกระบวนการกำกับดูแลในประเด็นสำคัญ ได้แก่
.
1. ยกระดับการมีส่วนร่วมของประชาชนตั้งแต่ระยะกำหนดนโยบายและการเลือกพื้นที่ (upstream participation) ไม่ใช่เพียงช่วงการขออนุญาตก่อสร้างโครงการ
2. กำหนดมาตรฐานการรับฟังความคิดเห็นสำหรับโครงการที่อยู่ภายใต้ CoP ให้มีความเหมาะสมกับระดับผลกระทบ แม้โครงการจะไม่เข้าข่ายต้องจัดทำ EIA
3. เปิดเผยข้อมูลด้านสิ่งแวดล้อมและการตรวจวัดมลพิษแบบสาธารณะ (Open Environmental Data) เพื่อให้ประชาชนสามารถติดตามการดำเนินงานของโครงการได้อย่างต่อเนื่อง
4. ส่งเสริมกลไกการกำกับดูแลแบบพหุภาคี (Multi-stakeholder Governance) โดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ชุมชน ภาคประชาสังคม ภาควิชาการ และผู้ประกอบการร่วมกำหนดแนวทางการพัฒนาและติดตามผลการดำเนินงาน
5. ประเมินผลกระทบสะสม (Cumulative Impact Assessment) ในพื้นที่ที่มีโรงไฟฟ้าหลายแห่ง แม้แต่ละโครงการจะมีขนาดต่ำกว่าเกณฑ์การจัดทำ EIA เนื่องจากผลกระทบรวมอาจแตกต่างจากการประเมินรายโครงการ
.
ข้อเสนอเหล่านี้จะช่วยให้การพัฒนาโครงการพลังงานหมุนเวียนไม่ได้เป็นเพียงการเพิ่มกำลังการผลิตไฟฟ้าหรือดึงดูดการลงทุน แต่เป็นกระบวนการพัฒนาที่คำนึงถึงความโปร่งใส ความเป็นธรรม และการมีส่วนร่วมของประชาชน อันจะนำไปสู่ความยั่งยืนทั้งในด้านพลังงาน สิ่งแวดล้อม และสังคม โดยเฉพาะในบริบทจังหวัดชายแดนภาคใต้ที่ความไว้วางใจระหว่างรัฐกับประชาชนเป็นปัจจัยสำคัญต่อความสำเร็จของนโยบายสาธารณะ